米国は9月6日、「最強の制裁」（ヘイリー国連大使）と自称する制裁決議原案を国連安全保障理事会のメンバー国に提示した。それは（1）北朝鮮への原油、石油精製品、天然ガスの輸出禁止（2）北朝鮮からの繊維製品の輸出禁止（3）北朝鮮労働者の就労許可を原則禁止（4）金正恩（キム・ジョンウン）党委員長らの資産凍結・渡航禁止の対象に追加指定（5）朝鮮労働党、北朝鮮政府、高麗航空などの資産凍結（6）安保理の制裁委員会が指定した北朝鮮関連の貨物船舶に対する公海上での検査許可――などであった。
この原案に基づく採択は、周知の通りすでに9月11日、行われた。結果についての論評は後述するとして、まずはこの原案の分析を続ける。
国連安保理が今年8月に採決した制裁決議第2371号では、北朝鮮の石炭、鉄・鉄鉱石、鉛・方鉛鉱、海産物の輸出を全面的に禁止した。この4品目で北朝鮮の輸出総額約30億円の3分の1に当たる約10億円分の輸出ができなくなり、外貨獲得が減少する。この制裁が始まってまだ1カ月であり、北朝鮮が外貨不足で打撃を受けるまでにはまだ時間がかかる。
石油供給を遮断できるのか
今回の米国の原案にある石油の供給停止は、北朝鮮の経済や社会に大きな影響を与えるだろう。しかし、そこにも問題がないわけではない。
北朝鮮経済が最も良かったのは1980年代の中頃だった。この時期の年間石油消費量は200万トンを超えていた。
現在の貿易統計では、中国が北朝鮮に供給している原油をゼロとしていることなどから、北朝鮮にどれくらいの石油が入っているのか正確には分からない。北朝鮮の石油の年間輸入量は70～90万トンと言われているが、筆者は北朝鮮の現在の経済状況からすれば、年間150万トン以上を消費していると考える。そうすれば、北朝鮮の年間消費量のうち半分程度は正規の輸入ではない方法で北朝鮮に入っているとみられる。金正恩党委員長の秘密資金管理をしている39号室に勤務し、現在は米国に亡命している脱北者の李正浩（リ・ジョンホ）氏は、ロシアから中国向けに輸出したとされる年間20万～30万トンの石油製品が、実際には北朝鮮に輸出されていると証言している。
北朝鮮は朝鮮戦争が終わった1953年から、ずっと「制裁下」にある国だ。制裁を逃れて必要な物資を入手するルートやノウハウを持っている。
また、中国が本当に石油供給を完全ストップできるかどうかも疑問だった。本連載（2）でも指摘したように、もし中国が石油の供給を完全に止めれば、北朝鮮住民の恨みは米国ではなく、中国に向かうだろう。石油の供給中止は中朝関係を決定的に悪化させる。中国がそこまでやれるかどうかは疑問だった。
北にとって大きな打撃
繊維製品の輸出停止も、実際に行われれば北朝鮮には大きな痛手だ。韓国の大韓貿易投資振興公社（KOTRA）によると、2016年の北朝鮮の中国への輸出が26億3000万ドル、北朝鮮の中国からの輸入が34億2000万ドルで、中朝貿易総額は60億5000万ドルだ。このうち、北朝鮮から中国への委託加工衣類の輸出は約7億5000万ドルで、北朝鮮輸出の約28％を占めている。近年、北朝鮮から中国への繊維部門の輸出が急増している背景には、韓国が2010年に北朝鮮との貿易を中止したことや、中国の人件費の高騰などがある。中国から原材料が北朝鮮に輸出され、北朝鮮で製品化されて中国に輸出されるという構造だ。北朝鮮の労働力は安く、仕事熱心で、仕事の質も高い。日朝貿易が機能していたころは、日本の背広の量販店が北朝鮮でスーツを縫製していたこともあった。人件費が高騰した中国の中小企業にとっては、北朝鮮は格好の生産現場だ。
北朝鮮から海外に派遣されている労働者の実態は、正確には分かっていないが5万人～10万人とみられている。中国とロシアが最大の受け入れ国だが、アフリカや中東、東南アジアにも出ている。国連の報告によると、北朝鮮が労働力を海外に派遣することで得ている外貨は、12億ドルから23億ドルという。
『ボイス・オブ・アメリカ（VOA）』は昨年6月、ポーランドが北朝鮮の4回目の核実験（2016年1月）以降、北朝鮮労働者への入国ビザの発給を中止している、と報じた。また『クウェート通信』によると、クウェートは8月11日までに、北朝鮮との間の直行便を廃止し、北朝鮮労働者へのビザ発給を停止した。クウェートには約6000人の北朝鮮労働者がいるという。既に北朝鮮の労働者受け入れを拒否する国が出始めている。
繊維製品の輸出と北朝鮮労働者の受け入れ禁止だけでも北朝鮮にとっては大きな打撃だった。
北朝鮮船舶への臨検
米国の原案でさらに目を引いたのは、安保理が指定した北朝鮮または第3国の貨物船舶を、公海上で検査できるとした点であった。原案には、国連安保理決議が禁止する活動をした船舶に対し、公海上で同意なしで停船と検査をできるよう192の国連加盟国に権限を付与するという内容が含まれていた。過去の国連決議案で、北朝鮮船舶の入港拒否や領海内での検査をする権限を認めたことはあるが、航行の自由を原則とする公海上で検査をする権限を与えるのは初めてではないか、とみられた。
また、こうした船舶を検査し、港湾に誘導するために「必要なすべての措置」を取ることができるとしており、それには軍事的な措置も含まれるとみられた。公海上での臨検となると軍艦が動員されることも予測され、北朝鮮船舶が武装していた場合には軍事的な衝突に発展する危険性もある。
ただし、こうした対象になるのは安保理が指定した船舶だけで、昨年3月に採択された制裁決議2270号には、北朝鮮の船舶31隻が国連加盟国への入港を禁止し、入港した場合は貨物の没収などが出来るとしている。今回の決議でもさらに指定船舶が追加されるとみられていた。
「最高尊厳」への制裁
また米国の原案は、金正恩党委員長や妹の金与正（キム・ヨジョン）党宣伝扇動部副部長、黄炳瑞（ファン・ビョンソ）軍総政治局長ら5人を制裁対象に指定し、資産を凍結し、海外訪問を禁止した。米国は昨年7月に、人権侵害の疑いで金正恩党委員長を独自制裁の対象にした。これまでの国連制裁では、制裁対象者は核・ミサイル開発の直接的な関係者が多く、北朝鮮の指導部、特に金正恩党委員長を制裁対象にするのは初めてだ。北朝鮮は金党委員長を「最高尊厳」としており、金党委員長への制裁発動には激しく反発すると予想された。
金正恩党委員長への制裁は、実効性よりは象徴的な意味合いが大きいが、渡航禁止となると、海外での首脳会談の道も閉ざされる。
ロシアの思惑
ここに来て存在感を増しているのが、ロシアだ。プーチン大統領は9月7日、ウラジオストクで開かれた東方経済フォーラムで、核・ミサイル開発を続ける北朝鮮を批判する一方で、「軍事圧力は何も生み出さない。外交手段による解決が唯一の正しい方法だ」と述べ、北朝鮮問題を軍事的に解決することに、明確に反対を表明した。
日ロ首脳会談でも、安倍首相が国連安保理でより強力な制裁決議を採択することに協力を求めたが、プーチン大統領はこれには直接回答せずに「外交・政治的な方法でのみ解決可能だ」と述べ、両者のスタンスの違いが浮き彫りになった。
プーチン大統領は軍事的な解決に反対するだけでなく、「緊張状態があるのならば、監視する一方で投資を続けなければならない」と主張し、北朝鮮も引き込み、朝鮮半島を縦断する鉄道やパイプライン建設の経済協力の用意があると発言した。
プーチン大統領は7月4日にモスクワで習近平主席と会談し、中国の「双中断」（北朝鮮が核・ミサイル開発を中断し、米韓が合同軍事演習を中断）「双軌並行」（北朝鮮の非核化と朝鮮半島の平和体制構築を並行協議）という政策と、ロシアの段階的解決を目指す「ロードマップ」を調整して、朝鮮半島問題解決の基本路線とする方向性を示している。
ロシアは北朝鮮の核・ミサイル開発を批判しているが、この脅威が自国に向けられるという意識は薄い。逆に、米国と対立しているロシアとしては「反米国家」である北朝鮮は有力なカードだ。最近の朝鮮問題は米中間で決定される傾向が強まっているが、ロシアは決定の圏外に置かれていることに反発を抱いている。朝鮮半島問題に関与することで極東の外交にも存在感を示したいと考えているのだろう。
北朝鮮にとっても、ロシアは有力なカードだ。党機関紙『労働新聞」は建国記念日の9月9日付1面で、キューバのラウル・カストロ国家評議会議長とロシアのプーチン大統領の祝電を掲載したが、中国からの祝電の紹介はなかった。北朝鮮はロシアをカードに、中国への不満を表明していると言える。
中国、ロシアとも国連安保理でさらに強力な制裁を課することには賛成しているが、北朝鮮を完全に孤立化させるような米国の原案には賛成しないとみられていた。
中ロ反対で「大幅緩和」
それにしても、米国の今回のやり方は異例だった。従来、制裁決議案の内容が公表されるのは、中国などとの一定の協議を経た後であった。今回は、米国はそうした協議を経ずに、一方的に「最強の制裁」を喧伝しつつ他の理事国に回覧するという手法で公表し、中ロを圧迫する戦術に出た。北朝鮮の6回目の核実験に対して早期に制裁を課すためで、修正はある程度やむを得ないと考えていたとみられる。
当然、中ロはこの原案には賛成できず、大幅な修正を要求した。すると米国は制裁案の内容を大幅に緩和し、9月11日の採決を強行した。修正案に中ロが賛成するかどうか、不透明なままでの採決だったが、結果的には国連安保理は9月11日夕（日本時間12日午前）、全会一致で修正された制裁案を採択した。
しかし、当初の原案からは大幅に制裁を緩和し、「骨抜き」だという批判も出た。
まず、北朝鮮が強く反発することが予測された金正恩党委員長への制裁（渡航禁止や資産凍結）は削除され、制裁対象に追加された個人は朴永植（パク・ヨンシク）人民武力相だけだった。
最大の焦点だった石油の供給については、原油は「決議採択後の12カ月で、採択前12カ月の総量内とする」とし、現状維持となった。中国のパイプラインを通じた原油供給は中朝関係の象徴のようなもので、これを断絶することはできなかった。パイプラインで送られている原油は粘着性が強く、送油しないとパイプラインそのものが使えなくなるという技術的な問題も、背景にあるとみられる。中国は年間50万トンの原油供給は維持することになった。
ガソリンや軽油などの石油製品については「2017年10～12月が上限50万バレルとし、18年以降は年間上限200万バレルとする」となった。200万バレルは、軽油換算で約25万トンとみられる。
北朝鮮は、原油50万トンと石油製品25万トン前後の供給を受けることになったが、米国はこれにより、北朝鮮への石油供給は現状よりは30％削減されるとみている。天然ガス液（天然ガソリン）や、天然ガス副産物の軽質原油コンデンセートの輸出も禁止した。
先述したように、この決議の実効性は、送付先を偽っての石油供給など、不正取引や密輸などでの石油供給がどの程度取り締まれるかにかかっている。
北朝鮮の繊維製品の輸出は、原案通り禁止となった。中国への輸出だけで昨年は約7億5000万ドルの実績があり、これは北朝鮮にとって大きな打撃になる。
北朝鮮労働者の海外派遣禁止については、安保理の承認を受ける方向に変わった。海外雇用契約が確定された北朝鮮労働者の数と契約終了予想期限については、該当国が12月14日までに安保理に通知しなければならない、とした。新規の雇用は、安保理の北朝鮮制裁委員会が案件ごとに認めない限り認められず、現在、海外で雇用されている労働者も契約期間が満了すれば帰国を迫られるとみられる。
北朝鮮船舶への検査については、「貨物船が安保理決議で定めた禁輸物資を積んでいると疑われる場合、旗国の同意を得て、公海上で検査することを全加盟国に要請」とし、船舶の所属国の同意を必要とするなど原案からは大幅に緩和され、しかも義務条項ではなく「要請」になった。
原案にあった高麗航空への制裁も言及されなかった。
制裁決議を「全面排撃」
米国が当初示した「原案」は、「経済制裁」というよりは「経済封鎖」に近い内容だった。
採決された決議案は大幅に緩和された内容になったが、これまで中ロにとって「聖域」だった、石油の領域に踏み込んだ意味は大きい。
米国の「原案」は、北朝鮮がさらに軍事的な挑発をする場合の、制裁の内容を示すものだ。その意味では、挑発継続の場合の罰則を事前に例示する効果はあったといえる。
ロシア外務省は9月12日、新たな制裁決議について「当初の米国の極端に厳しい制裁案を、中国と共にかなりの部分で修正できた」と評価する声明を発表した。声明は、ロシア極東ハサンから北朝鮮・羅津への石炭輸送の継続や航空路が維持された、と強調した。
しかし北朝鮮は、国連安保理の新たな制裁決議を「全面排撃」すると表明しており、制裁決議に反発してミサイル発射などに出る可能性が高い。中国、ロシアが取れる立場も次第に狭まりつつあるといえそうだ。（つづく）
【本稿は5回に分けてお届けします】
平井久志
ジャーナリスト。1952年香川県生れ。75年早稲田大学法学部卒業、共同通信社に入社。外信部、ソウル支局長、北京特派員、編集委員兼論説委員などを経て2012年3月に定年退社。現在、共同通信客員論説委員。2002年、瀋陽事件報道で新聞協会賞受賞。同年、瀋陽事件や北朝鮮経済改革などの朝鮮問題報道でボーン・上田賞受賞。 著書に『ソウル打令―反日と嫌韓の谷間で―』『日韓子育て戦争―「虹」と「星」が架ける橋―』（共に徳間書店）、『コリア打令―あまりにダイナミックな韓国人の現住所―』（ビジネス社）、『なぜ北朝鮮は孤立するのか 金正日 破局へ向かう「先軍体制」』（新潮選書）『北朝鮮の指導体制と後継 金正日から金正恩へ』（岩波現代文庫）など。