オバマ大統領がついに歴史的決断に踏み切った。半世紀以上にわたる経済制裁など、カストロ体制を孤立させるはずのキューバの政策が明らかに失敗であることを誰もが認めながらも、歴代のアメリカ大統領がなしえなかった決断である。
先の中間選挙における民主党の敗北の後、任期2年を残すオバマ大統領はそのレイムダック化が避けられないと予想された中で、大統領権限を駆使して、懸案の移民制度改革を発表したのに続き、今度はキューバ政策の大転換という攻勢に出て、政治的指導力を保持しようとした形である。そこには2年後のクリントン候補による民主党政権の継続につなげたいとの思いがあるはずだ。
「関与を通じた転換」
12月17日の米国時間正午から行われた15分間の演説で明らかにしたキューバ政策の転換は、世界に大きな驚きをもって迎えられた。たしかに1962年から続くキューバに対する経済制裁は、国連でも毎年非難決議がなされ、世界的に完全に支持を失っていた。フロリダの亡命キューバ人コミュニティーに支配的だった「カストロ憎し」に基づく政治圧力も世代交代が進む中で変化がみられ、また米国の経済界も、経済制裁が続く中で目と鼻の先の1000万人市場で、他の先進国や新興国がビジネスチャンスをわが物にする光景を以前から苦々しく見ており、政策転換に向けた圧力も強くなっていた。しかし、カストロ存命中は、関係正常化は無いとする固定的な見方に、筆者を含めほとんどが囚われていたから、発表はクリスマスを前にした大きなサプライズとなった。
だが、カストロ死後のキューバの社会主義体制の転換（regime change）という想定されてきたシナリオは、それにともなって予想されるコストも大きい。実際フィデル・カストロ前議長が2006年腸の手術のため実権を弟のラウルに委譲した際、筆者も死亡の際の識者コメントを通信社に依頼され送ったが、その後カストロは快復して健在ぶりを示し、その記事は塩漬け状態となったままである。その間に、弟のラウルの統治下で、経済改革が徐々に進み、キューバ国内にも変化が出始めていた。
そうした中で、キューバ系住民の渡航や送金の緩和などオバマ政権が進めてきた「関与(engagement)を通じて転換をもたらす政策」の方が得策との判断に至ったもので、キューバに拘束されていたアラン・グロス氏や、両国の諜報員の交換交渉を進める中で、最終決断に至ったものと考えられる。その点は、大統領の声明にも明確に示されている【リンク】。
まさにイデオロギーに縛られず、変革を謳って政権に就いたものの、外交上の得点を挙げることができなかったオバマ氏が、就任時の原点に立ち戻って行なった歴史的決断といえるであろう。
米州サミットの重要性
日本の報道ではほとんど言及されていないが、今回の正常化に向けた判断は、まずもってアメリカと中南米の関係、つまり米州関係の文脈において理解されるべきである。大統領の声明にも、来年4月に開催される第7回米州サミットを前に、オバマ政権が中南米との関係においてリーダーシップの再構築を意図していることを謳っている。
米州サミットは1994年12月、当時のクリントン大統領がマイアミでキューバを除く米州34カ国（カナダを含む米州機構OAS加盟国）の首脳会議を開催、市場化と民主化を柱に西半球に経済統合を推進しようと民主党政権下で構築した中南米との協調関係の象徴となった。ちなみにこの12月で20周年を迎え、ケリー国務長官は12月10日の20周年を祝う記念講演で、キューバを特定せずに、関与政策をもって民主化、人権促進を展開することの重要性を強調していた【リンク】。
第1回首脳会議で採択された2005年を目標とする米州自由貿易地域（FTAA）創設のための貿易交渉は、その後2005年末までの発足を確認するところまで進んだものの、2001年の同時多発テロ後の共和党ブッシュ政権下で停滞、ベネズエラを中心とする反米・左派政権の台頭を許し、期限内の創設に失敗。05年の第4回会議では交渉再開の合意すらできない外交的敗北を米国は甘受した。
ブッシュ政権の単独行動主義が中南米の左傾化と反米政権の誕生をもたらしたとの認識のもとに、中南米諸国との関係改善をねらったオバマ政権は、米州機構を軸にする多国間の協調主義に転換、発足直後の2009年には、1962年米州機構から社会主義キューバを除名した決議を撤回することに賛成している。だがキューバの米州機構への復帰には、米州民主憲章などの諸原則を受け容れることが必要で、キューバ政府は「米支配の道具」とみなす同機構への復帰を拒絶してきた。
弱まった米国の指導力
オバマ大統領は就任直後のサミットで、未来志向での関係構築を訴え協調関係を回復しようとしたが、キューバ問題をめぐりベネズエラに指導されたALBA（ボリバル同盟）諸国との間で溝は深まり、2012年の第6回会議ではキューバの参加を求めるALBA諸国の大統領が米州サミットを欠席し、共同宣言すら出されなかった。キューバ参加問題は、同調する他の中南米諸国を巻き込み、次回パナマでのサミットまでの課題となった。冷戦の遺物をなくすべきとする中南米諸国と民主体制の原則に拘るアメリカとの溝は深く、アメリカ抜きで、キューバを含めて2011年に発足したラテンアメリカ・カリブ諸国共同体（CELAC）の動きもあり、米主導のサミットの存在意義が問われただけでなく、キューバ問題が、米州におけるアメリカの指導力全体を弱めてきたことは明らかであった（2012年4月23日付「米国の指導力の陰りを印象づけた米州サミット」参照）。
次回開催国のパナマ政府は、サミットへキューバ政府を招待しており、アメリカ政府は判断を迫られていた。
17日の大統領発表を受けて、ケリー国務長官は、米国のキューバ政策が、「キューバを孤立させるのではなく、実際アメリカを孤立させてきた」と率直に述べている【リンク】。
関係正常化の前兆
中南米との関係においてキューバ問題は、中南米諸国の団結とアメリカ政府の孤立を招き、ニカラグア運河の建設計画など中国の外交的膨張やロシアの進出を前に、少なくともアメリカの中南米政策の展開において外交政策の余地を狭める大きな障害となってきたことは明らかである。関係正常化に踏み出した背景には、この隘路を打開しようとする意図があったということだ。大統領声明は、まさにアメリカ政府が歴史的に求めてきた米州共同体への回帰の宣言とも言える。
米州サミットを前にした観点から、オバマ大統領がキューバ政策の転換を行う余地のあることを示す記事を事前に掲載していたのは、12月6日付の英誌「エコノミスト」である（Bello： "The Cuban question" 【リンク】）。その根拠として、①アメリカ国民に経済制裁の支持が低下していること（アトランティク評議会の今年の世論調査で56％が関係改善を支持、キューバ系移民が集中するフロリダでも60％以上が支持）②キューバにおける経済改革の進展③キューバ問題が中南米諸国を団結させる重要な要素となっている点を挙げていた。
チャベス死去の衝撃
キューバ政策の転換は、キューバにとっては対米政策における大転換である。経済の統制や貧困、人権の抑制を正当化できたのは、アメリカの敵視政策であり経済制裁であったからである。半世紀以上の外交の根幹を覆すこととなる。
その点では、まず21世紀になり体制維持の後ろ盾となってきたベネズエラのチャベス大統領の死去が大きいだろう。チャベス存命中は、はたしてキューバ政府はアメリカ政府との正常化交渉に踏み出せただろうか。反米の旗のもとキューバと同盟関係を築き、日量10万バーレルの石油の供給を通じで社会主義体制を支えてきたチャベス政権との関係が重要であろう。
チャベス前大統領が2011年キューバで腹部のガンの手術をしてから、すでに病状の進行について、キューバ政府は完全に掌握していたはずである。またベネズエラに軍事顧問を派遣していたキューバ政府は、社会経済の困難に見舞われたベネズエラ情勢を把握し、ベネズエラのポスト・チャベス後を見越した自国の体制維持に動き出していたとみて間違いないだろう。
チャベス死去1カ月前の2013年2月には、キューバ人民権力全国会議はラウル・カストロ議長（当時81歳）の再任を決議したが、同議長は任期5年後の18年の引退を表明、同時に第1副議長に52歳（当時）のミゲル・ディアス＝カネルが選出された。第1副議長は、ラウル議長と同様カリスマ性を欠くもののプラグマティズムの持ち主で、軍ともパイプをもち、経済改革への有能な行政手腕が評価され、ポスト・カストロ体制を託された。今年7月には訪問したロシアのプーチン大統領との間で、対ロシア債務の90％の免除という外交成果を得ている。18カ月の水面下でのアメリカとの交渉という時間の経過は、こうした環境の変化を説明するものだ。（2013年3月6日付「後継が定まったキューバ・カストロ体制」参照）
原油急落とローマ法王
そこに、ここにきての原油価格の急落である。この激震が、政府収入の95％以上を石油輸出に頼る後継のベネズエラのマドゥーロ政権を揺さぶっており、日量10万バーレルの石油の供給にも赤信号が灯り始め、キューバ政府の決断を急がせたものと推測される。またアメリカ政府にとっても、キューバとの関係正常化交渉は、こうした苦境に立つベネズエラに対する圧力となり、ボリビアやニカラグアなど反米勢力への影響力も大きく外交的な巻き返しが可能となるであろう。
さらにキューバでの民主化運動は、1998年のローマ法王ヨハネ・パウロ2世の訪問と2002年のカーター米元大統領のキューバ訪問を機に勢いがついた。民主党とバチカンの役割である。2010年7月キューバ政府は2003年に収監された政治犯52人を釈放したが、それはカトリック教会の仲介によるものであった。今回は2013年3月に法王に就任した初の中南米出身（アルゼンチン）のフランシスコ法王で、その仲介が重要であったと、声明で大統領自ら謝意を表している。庶民派法王としてバチカン改革に取り組み、外交的にも存在感を増し、中南米におけるキューバ問題の感受性を深く理解している法王の存在が、関係正常化への決断に向けた大きな推進力になったといえよう。
交渉の前途には大きな障害
とはいえ、両国の関係改善への交渉には大きな障害が立ちはだかっている。4月の米州サミットでのキューバ政府の参加に障害は除かれたが、「一夜に転換は期待できない」とオバマ大統領自ら今後の交渉には時間のかかることを声明で認めている。演説は、議会やキューバ政府、キューバの市民社会など各方面に目配りをしたバランスのとれた演説であった。
制裁解除や大使人事の承認など共和党支配の議会の支持は決定的である。また、キューバ政府がどの程度、反政府的な市民社会の活動を認めていけるか。体制維持を目指すキューバ政府と関与政策による転換を目指すアメリカ政府の意図の間にはトレードオフの関係がある。ベトナムや中国との関係改善のように異なる体制の共存をキューバとの間に本当に構築できるのか。交渉では、異なる意図の交錯する難しい方程式が2国間関係に止まらず、両国の国内政治と、また米州機構や中南米諸国の国際関係を巻き込む形で展開されることになる。
着地点は見えないが、歴史の歯車が回り始めたことだけは確かである。
遅野井茂雄
筑波大学大学院教授、人文社会科学研究科長。1952年松本市生れ。東京外国語大学卒。筑波大学大学院修士課程修了後、アジア経済研究所入所。ペルー問題研究所客員研究員、在ペルー日本国大使館1等書記官、アジア経済研究所主任調査研究員、南山大学教授を経て、2003年より現職。専門はラテンアメリカ政治・国際関係。主著に『21世紀ラテンアメリカの左派政権：虚像と実像』（編著）。
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（2014年12月22日フォーサイトより転載）